Ce n'est pas la première fois que la Cour des comptes se penche sur de telles questions, mais cette fois elle le fait avec insistance, au terme d'une enquête d'une durée d'un an. Hasard de calendrier ou volonté délibérée ? Le Conseil constitutionnel a choisi une date relativement proche (le 3 avril 2020) pour se saisir d'une "question prioritaire de constitutionnalité" (QPC) émanant du syndicat d'étudiants UNEF, afin de dire ce qu'elle pense du même sujet. Voici ce qui ressort des observations de ces deux hautes assemblées de notre institution républicaine.
1. Les observations de la Cour des comptes :
Rappelons, avant d'entrer dans les détails, que la Cour des comptes est une instance officielle principalement chargée de contrôler la régularité des comptes publics (de l'Etat, des collectivités territoriales, de la fonction hospitalière, etc.). Elle le fait par la publication d'un rapport annuel public remis aux membres du Gouvernement, du Parlement, aux élus territoriaux et locaux...
Le rapport 2020 est arrivé peu avant le moment où, dans le calendrier Parcoursup, les dossiers de candidatures sont envoyés aux diverses formations supérieures qui recrutent via ce portail. Comme chacun sait, malgré la pandémie qui frappe le Monde, jusqu'au 19 mai 2020, chaque dossier de candidature a fait l'objet d'un examen de son contenu (notes, appréciations qualitatives, avis, projet motivé ...), éventuellement complété par diverses épreuves complémentaires lorsque la formation demandée est sélective, sous réserve bien sûr que la pandémie qui frappe notre pays et bien d'autres le permette cette année, et a obligé à revoir exceptionnellement les modalités de sélection en prenant plus largement en compte le contenu des dossiers Parcoursup.
Ceci est fait dans le but de classer les candidats et donc de décider qui est admis, et qui ne le sera pas. Or, sur ce point précis, les rapporteurs de la Cour des comptes dénoncent "l'opacité des procédures qui entourent les processus de classement des candidats", rejoignant dans cette critique celles émises depuis deux ans par la quasi totalité des syndicats des enseignants-chercheurs, des étudiants de l'enseignement supérieur et de diverses associations de parents d'élèves. La critique porte sur les cinq points suivants :
- Une inacceptable opacité :
Les rapporteurs dénoncent le fait que les algorithmes utilisés par les "commissions d'examen des voeux" (qui, au sein de chaque formation, examinent les candidatures, et les classent), intègrent des critères locaux qui ne sont pas clairement explicités en amont. En effet, l'information à laquelle il est possible d'accéder ne concerne que les seuls algorithmes nationaux signalés par les "attendus" propres à chaque formation. Mais à ces critères nationaux s'ajoutent des algorithmes locaux qui ne sont que trop rarement et très partiellement communiqués au public. Les rapporteurs de la Cour des comptes demandent de "rendre publics les algorithmes locaux utilisés par les commissions d'examen des candidatures".
On peut certes comprendre que chaque formation supérieure tienne à ce que, compte tenu de ses spécificités, les critères de classement des candidats qu'elle utilise ne soient pas conçus sur un modèle national unique. Il semble donc logique qu'outre divers critères à vocation nationale (communs à toutes les formations d'une même catégorie), on ajoute localement des critères complémentaires fondés sur les particularités de chacune de ces formations. Par contre, les magistrats de la Cour des comptes sont fondés à s'étonner qu'alors que les algorithmes nationaux sont accessibles en amont de la procédure Parcoursup, il n'en aille pas de même pour les algorithmes locaux. Il y a en cela un vrai manque de transparence.
- Une étonnante hétérogénéité des règles de fonctionnement des commissions d'examen des voeux :
En outre, les rapporteurs de la Cour des comptes s'étonnent que, pour une même formation (une licence de droit par exemple), les paramètres puissent être fort différents d'un lieu de formation à l'autre. Que des différences de contenus d'études puissent justifier certaines différences concernant les "attendus" (le poids des langues étrangères enseignées par exemple), peut se comprendre, mais est-il acceptable que certaines commissions d'examen des voeux prennent véritablement en compte le "projet motivé" de chaque candidat, quand d'autres ne le font pas, arguant qu'elles reçoivent plusieurs milliers de dossiers et ne disposent pas de moyens suffisants pour prendre connaissance de ces mini lettres de motivation. Bien d'autres exemples pourraient être cités. Les rapporteurs demandent que l'on fasse en ce domaine un effort de cohérence.
Nous pouvons certes comprendre que dans certains cas, le nombre de projets motivés qu'il conviendrait de lire et évaluer est tel (jusqu'à 18000 veux pour la filière droit de Paris 1 en 2019 par exemple) qu'on préfère renoncer à en tenir compte, faute de disposer des moyens de le faire avec rigueur. Mais pour autant, la Cour des comptes est dans son rôle lorsqu'elle dénonce de tels écarts de situation.
- De trop fréquents écarts entre les attendus tels que présentés en amont sur la plateforme Parcoursup, et la réalité des critères de classement des candidats :
En toute logique, les attendus présentés par chaque formation devraient être clairement et intégralement pris en compte en tant que critères de classement des candidats. Inversement, il devrait être interdit que des critères non présentés en amont surviennent au moment de l'examen des candidatures. Or, si certaines formations jouent bien le jeu, d'autres ne le font que partiellement. Les magistrats de la Cour des comptes dénoncent ce phénomène d'une façon claire et ferme : "si des attendus existent afin de guider les élèves pour leur choix de formation, leur prise en compte par les commissions d'examen des voeux, au fonctionnement nébuleux, est aléatoire".
Il est en effet inacceptable que certains critères de classement des candidats ne soient pas présentés en amont de la procédure Parcoursup. Tout critère non évoqué clairement dans les attendus devrait être strictement interdit en aval, lorsque les commissions d'examens des voeux se penchent sur les contenus de chaque dossier de candidature et les classent.
- Un critère de classement non affiché mais qui se répand : celui de la réputation du lycée d'origine.
Il n'existe pas de texte réglementaire qui autorise les commissions d'examen des voeux à utiliser, parmi leurs critères de classement, celui de la réputation du lycée d'origine. Mais il faut croire qu'en France, tout ce qui n'est pas formellement interdit est autorisé car de fait, les rapporteurs de la Cour des comptes observent que dans près de 20% des formations universitaires non sélectives en tension (ne disposant pas d'un nombre de places suffisant pour accueillir tous les candidats), et donc qui procèdent de facto à une régulation des flux à l'entrée, ce critère a été utilisé. Le Ministre chargé des enseignements supérieurs et de la recherche (en charge de la plateforme Parcourusp) conteste cette réalité, mais force est de constater qu'elle existe et a tendance à se développer.
A titre de validation de cette observation, citons les propos tenus par Xavier Jeunemaître - doyen de la faculté de santé de l'université de Paris - qui, à propos des critères de classement des candidats à l'admission en parcours santé (PASS), déclarait dans le cadre d'un article publié dans le journal Le Monde du 13 mars 2020 ("Parcoursup : révolution pour les études de santé"), qu' "il y a d'excellents élèves partout, c'est une évidence. Mais certains lycées ont une politique élitiste dans la notation. Il faut pouvoir donner un poids à cela". L'usage de ce critère de classement n'est jamais annoncé, et rarement reconnu.
En outre, il est parfois présenté comme étant une juste compensation des écarts de pratique d'évaluation des élèves dont chacun sait qu'elles ne sont pas les mêmes d'un établissement secondaire à un autre (la traditionnelle différenciation entre "lycées sélectifs" et "lycées accompagnateurs"). De ce point de vue, il serait juste que les élèves scolarisés dans des lycées où les notes sont "tirées vers le bas par une politique d'évaluation élitiste", puissent bénéficier d'une compensation. D'autres par contre - et c'est la position des rapporteurs de la Cour des comptes - considèrent qu'il y a en cela un risque important de subjectivité (comment évaluer objectivement la "notoriété" d'un lycée ?), et ajoutent qu'il existe un moyen de plus objectivement prendre ce phénomène en compte qui est de se fonder sur les écarts qui peuvent exister entre les notes délivrées au lycée tout au long des années de première et terminale, et celles obtenues au baccalauréat par évaluation externe aux établissements.
Pour pouvoir donner suite à la recommandation des "Sages" de la Cour des comptes, il faudrait attendre que les résultats du baccalauréat complet soient communiqués et intégrés aux dossiers de candidature, les opérations d'analyse des dossiers et d'établissement des classements ne survenant qu'ensuite. C'est inimaginable en l'état actuel de la procédure Parcoursup et de son calendrier. En outre, le réforme du baccalauréat va dans le sens d'une diminution du poids des épreuves externes, au profit d'un contrôle en cours de formation, ce qui réduit la portée de la proposition émise par la Cour des comptes.
En attendant de trouver la "formule miracle", force est de constater qu'un nombre croissant de filières d'enseignement supérieur introduisent, parmi leurs critères de classement, celui de la réputation du lycée d'origine, et donc une sorte de "bonus/malus" que les rapporteurs de la Cour des comptes dénoncent, allant jusqu'à prescrire l'anonymisation stricte du nom du lycée d'origine dans le dossier de candidature.
- Parcoursup conduirait à introduire la sélection à l'entrée de certaines formations universitaires non sélectives :
Longtemps, le système d'enseignement supérieur français fut qualifié de "dual" (double) en ce sens qu'il se subdivisait en deux sous ensembles quasi équivalents en nombre d'étudiants : les formations supérieures sélectives à l'entrée, et les filières non sélectives. Concernant les premiers cycles, la première catégorie concerne les classes préparatoires, les écoles à recrutement niveau baccalauréat, les IUT, sections de techniciens supérieurs (dans lesquelles on prépare aux divers BTS), la filière comptable et financière (DCG), les licences doubles et autres filières universitaires sélectives (Paris-Dauphine, bachelors de droit ou d 'économie, universités de technologie, classes préparatoires universitaires...).
Dans tous ces cas, le principe de recrutement est simple à comprendre : il y a plus de candidats que de places et donc on ne retient qu'une partie des candidats en fonction de leur classement. L'autre secteur est constitué par l'ensemble des formations universitaires non sélectives de premier cycle : la quasi totalité des licences simples, ainsi que la première année de la filière santé (la nouvelle "portail accès santé" (PASS), qui a remplacé cette année l'ancienne PACES).
Cependant, certaines formations universitaires non sélectives sont désormais qualifiées de "filières en tension" en ce sens qu'elles sont confrontées à une insuffisance de capacités d'accueil par rapport au nombre des candidats.
C'est fréquemment le cas pour les licences de droit, psychologie, STAPS, la filière "santé", et parfois quelques autres. Il leur est alors impossible de strictement respecter le principe de la non sélection, si bien que le classement des candidats revient à trier les heureux élus de ceux qui ne le seront pas. Comment faire autrement lorsque, comme c'est par exemple le cas pour l'admission en première année de la licence de droit de l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, 2800 candidats se disputent les 490 places disponibles (chiffres datant de 2019) ? C'est ce qui conduit certains à parler de "sélection" alors que les autorités ministérielles préfèrent évoquer la nécessité d'une "régulation des flux à l'entrée", et donc nient que ces formations universitaires soient devenues sélectives au sens propre du terme.
Les rapporteurs de la Cour des comptes voient en cela une tendance à introduire des pratiques sélectives à l'entrée de formations qui ne le sont officiellement pas. Bien plus : ils y voient le risque que ce ne soit qu'un premier pas vers une généralisation des pratiques de sélection à l'entée de l'ensemble des premiers cycles universitaires. Enfin, ils pointent un risque de développement d' "un système universitaire à deux vitesses", fait d'une minorité de formations très réputées, donc très attractives et fortement sélectives, attirant les meilleurs lycéens, et d'autres plus nombreuses et moins prestigieuses, dont les places seraient largement pourvues par des bacheliers de moindre qualité.
On peut jouer sur les mots en affirmant, ainsi que le dit la Ministre chargée des enseignements supérieurs et de la recherche, qu'il ne s'agit pas d'une sélection mais d'une simple régulation des flux à l'entrée de formations universitaires peu nombreuses, qui sont provisoirement en déficit d'offre de places. Il est certes vrai que si certaines filières de ce type sont fréquemment "en tension" (le nouveau portail PASS santé, les licences de droit, psychologie, STAPS), la plupart des licences simples continuent de ne pas avoir besoin d'écarter certains candidats, leurs capacités d'accueil permettant d'accueillir tous les demandeurs d'admission. Il n'empêche : le rapport met clairement en cause cette vision des choses en disant que "le maintien de l'actuelle distinction entre filières sélectives et filières non sélectives atteint ses limites", et ajoute qu' "en réalité, une formation devient sélective lorsque la demande des candidats est plus forte que la capacité d'accueil de la filière concernée". Et les rapporteurs d'ajouter qu'en 2019, de telles pratiques sélectives ont concerné près de 20% des formations universitaires dites "non sélectives", chiffre en progression régulière d'année en année. Pourquoi ne pas le reconnaître ?
2) Les observations du Conseil constitutionnel :
Rappelons d'abord que le Conseil constitutionnel est une instance qui a pour mission principale de veiller à ce que les lois et règlements édictés par le gouvernement et/ou les assemblées parlementaires soient conformes à la Constitution. Contrairement à la Cour des Comptes, qui ne dispose que d'un pouvoir consultatif, il est doté du pouvoir de décision.
Sa tâche principale est de répondre aux "questions prioritaires de constitutionnalité" (QPC), suite à une saisine jugée recevable émise par un parti politique, un syndicat de travailleurs ou patronal et diverses autres organisations représentatives des citoyens.
C'est ce qui s'est passé le 3 avril 2020 lorsque l'UNEF (syndicat d'étudiants) a posé une QPC sur la conformité constitutionnelle de l'alinéa 1 de l'article L.613.3 de la loi ORE (orientation et réussite des étudiants) du 8 mars 2016 qui dit qu' "afin de garantir la nécessaire protection du secret des délibérations des équipes pédagogiques chargées de l'examen des candidatures présentées dans le cadre de la procédure nationale de pré inscription (Parcoursup) les obligations résultant du code des relations entre le public et l'administration sont satisfaites des lors que les candidats sont informés de la possibilité d'obtenir, s'ils en font la demande, la communication des informations relatives aux critères et modalités d'examen de leurs candidatures, ainsi que des motifs pédagogiques qui justifient la décision prise".
Rejoignant une partie des critiques de la Cour des comptes, l'UNEF dénonce l'opacité qui règne en ce domaine et, "dans un souci d'intérêt général", souhaite que de telles dispositions soient déclarées non conformes à la Constitution et donc retirées du Code de l'éducation.
La réponse du Conseil constitutionnel, en date du 3 avril 2020, est que cette partie de l' alinéa 1 de la loi ORE est conforme à la Constitution, "sous réserve que les établissements d'enseignement supérieur publient l'ensemble des critères d'examen des candidatures". On ajoute qu' "une fois qu'une décision de refus a été prise à leur égard, les candidats peuvent, à leur demande, obtenir la communication par l'établissement des informations relatives aux critères des modalités d'examen de leurs candidatures, ainsi que des motifs pédagogiques justifiant la décision prise à leur égard".
Selon le Conseil constitutionnel, il y a donc conformité du texte soumis à analyse. Concernant l'usage, pour le classement des candidats, d'algorithmes nationaux et locaux, le Conseil constitutionnel estime que " la communication (...) peut en outre comporter des informations relatives aux critères utilisés par les traitements algorithmiques éventuellement mis en œuvre par les commissions d'examen des candidatures ", ce qui revient à considérer que l'usage des algorithmes pour établir un classement des candidats est également conforme à la Constitution.
La réponse du Conseil constitutionnel est cependant un jugement en demie teinte. Elle est de nature à satisfaire le Gouvernement et d'autres organisations telles la Conférence des présidents d'université, la Conférence des grandes écoles, l'association des directeurs d'IUT, diverses associations de professeurs de classes préparatoires... qui espéraient une réponse déclarant la conformité constitutionnelle de l'alinéa 1. C'est désormais choses faite.
Il en résulte que le fait qu'il y ait protection du secret des délibérations, et utilisation éventuelle d'algorithmes pour l'examen des dossiers de candidatures et le classement des candidats, est validé. Mais cette décision est accompagnée d'une condition qui est qu'en contre partie, le Conseil constitutionnel exige que les établissements d'enseignement supérieur fassent bien connaitre l'ensemble des critères d'examen des candidatures et de classement. C'est la un jugement équilibré, donnant satisfaction partielle a chacune des deux parties, mais rejoignant la Cour des comptes et beaucoup d'autres pour dénoncer le fait que règne une certaine opacité concernant la communication publique des règles du jeu.
Cette réponse du Conseil constitutionnel a le mérite de lever enfin le flou qui entourait jusqu'ici le dispositif d'évaluation des candidats à l'entrée en première année de l'enseignement supérieur. En réponse,la Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a annoncé, devant la Commission de la culture et de l'éducation du Sénat qui était réunie le 6 avril 2020, que les établissements d'enseignement supérieur concernés par la plateforme Parcoursup avaient été informés qu'ils devraient désormais "expliquer la façon dont ils auront classé les étudiants dans les filières sélectives, et délivré les "oui" et "oui si" dans les filières non sélectives. En outre, chaque commission d'examen des candidatures devra produire un compte rendu de ses délibérations et indiquer les critères utilisés". Enfin, les établissements d'enseignement supérieur devront "dire dans quelle mesure des traitements algorithmiques ont été utilisés pour procéder à l'examen des candidatures". Ces mesures pourraient entrer en vigueur dès cette année 2020.
Conclusion :
Ce double diagnostic critique ne demande nullement que la plateforme Parcoursup soit supprimée au profit d'une autre qui serait significativement plus conforme aux prescriptions de la Cour des comptes et du Conseil constitutionnel. Les rapporteurs de la Cour des comptes considèrent en effet que cette plateforme a su absorber des flux fortement croissants de candidats à l'entrée en première année de l'enseignement supérieur. En outre, malgré sa complexité, les familles comme les personnels chargés de les accompagner dans et hors des lycées, ont progressivement appris à techniquement bien s'en servir. Ce qui est mis en cause est donc plus de l'ordre de la stratégie que chaque famille doit élaborer, en abordant ces questions d'orientation post bac de plus en plus tôt dans la scolarité des élèves.
De plus, la Cour des comptes est dans son rôle lorsqu'elle pointe du doigt un certain nombre de dérives qui ne lui semblent pas acceptables parce que "non républicaines", comme le Conseil constitutionnel est fondé à déclarer que l'alinéa 1 de la loi ORE est conforme à la Constitution, mais sous réserve que l'accès préalable à une information claire et transparente sur les critères de classement des candidats soit désormais permise. Il faudra bien en tirer les conséquences, du moins si on ne veut pas voir le nombre des contestations et recours se multiplier en 2021.
Bruno MAGLIULO
Dernière modification le vendredi, 12 juin 2020